憲法と教育〜1947年教育基本法から安倍・菅政権まで〜講師:前川喜平氏

7年8ヶ月続いた安倍政権から菅政権へと続く官邸一強体制は、本来自由であるべきメディア、文化、学問、そして教育の分野にも影響を及ぼしています。憲法と教育をめぐる問題について、また、これからの日本の政治教育がどうあるべきかについて、元文部科学事務次官の前川喜平氏にお話しいただきました。[2020年11月28日@渋谷本校]

官邸一強体制による政治支配の広がり

 安倍政権が7年8ヶ月続いて退陣し、いま菅政権になって3ヶ月です。この安倍・菅政権の大きな特徴は、官邸が非常に強い政治権力を握っていることです。「官邸一強」体制という状況です。強い権力は続けば必ず腐敗すると言われますが、そういう状況が現に起こっていると私は思っております。
 たとえば安倍政権時代には、憲法9条のもとでは集団的自衛権は認められないという見解を持っていた内閣法制局長官をクビにして、その代わりに集団的自衛権は認められると解釈する人を据え、解釈改憲を断行しました。また、菅政権になってからは、極めて高い独立性と自律性を持った国家機関である日本学術会議にまで政治支配を及ぼそうとしています。
 この官邸一強体制が国家機構の中での三権分立の仕組みまで壊してきています。それだけではなく、国家権力の外にあって、本来は自由で自律的でなければならない分野にまで政治支配が及ぼうとしているのです。その一つはメディア、新聞やテレビですね。それから教育、文化や学問といったところにまで政治の支配が及ぼうとしていて、非常に危ない状況があると思います。
 本日の講演は「憲法と教育」というタイトルですけれども、教育との関係でも危ないことが起きているというお話をさせていただこうと思っております。

教育基本法と日本国憲法

 今から73年前の1947年、教育基本法は戦前の日本の教育に対する深い反省のもとに作られました。戦前の日本教育は、国の言うことをなんでも信じ込んでしまう子どもたちを育ててしまった。そうではなく、一人ひとりがちゃんと自分で考えて行動できる、そんな健全な市民を育てよう――こういう考え方で教育基本法ができたわけです。現在ではこの教育基本法は「改正」されていますが、ここでは改正前の法のことを単に「教育基本法」と呼んでお話ししていきます。
 この教育基本法はGHQが日本に押し付けたものだと言う人がいるのですが、当時、戦後の教育の在り方を考える学者たちを集めた教育刷新委員会と文部省との間で、非常に緻密な協議を行った上で作られた法律なんです。当時の文部省では、文部大臣、次官や局長もみんな学者でした。そして教育刷新委員会も学者や教育者で作られていた委員会でした。少なくとも、この教育基本法を作ったメンバーの中に、いわゆる「政治家」はいないんです。
 そして、内容を議論する上で、日本国憲法との関係が非常に強く意識されていました。このことは、教育基本法の前文に非常にはっきりと記されております。
 〈われらは、さきに、日本国憲法を確定し、民主的で文化的な国家を建設して、世界の平和と人類の福祉に貢献しようとする決意を示した。この理想の実現は、根本において教育の力にまつべきものである〉
 憲法の理想にある民主主義や平和、こういうものを実現するためには教育の力が必要だということを言っていたわけです。逆に言うと、戦前のような全体主義、軍国主義のような教育に戻ってはいかんという、戦前の教育に対する痛切な反省がここにはあります。日本国憲法の一番大切な価値は「個を尊重する」ということです。一人ひとりの人間をかけがえのない存在として尊重する。教育基本法は、この根本に立ってつくられたのです。

自分で考えて行動できる独立した精神を育てる

 教育基本法は、その第一条で「教育の目的」を打ち出しています。教育の目的には2つあり、第一は「人格の完成」です。人間にとって一番大事なものは何かといえば、私は自由だと思います。つまり自由で独立した人格を持った人間、その人格の完成というのが第一の目的です。そして第二の目的は「平和的な国家及び社会の形成者として」の国民の育成です。これら2つの目的が相まって、民主主義の担い手を育てるということになるわけです。
 つまり自分で考えて行動できる独立した人格と精神を持った自由な人間が、まず存在しなければいけない。この教育基本法の中に出てくる「形成者」という言葉が非常に大切で、最初から国家や社会が存在しているのではなく、国家や社会は我々が作り上げていくものなのです。こういう思想がこの「形成者」という言葉の中に含まれているのです。
 一方、あらかじめ国が存在しているというのが戦前の考え方でした。神武天皇から始まる国体というのがあって、日本人は世界に冠たる国体を持つ日本という国に生まれた宿命を持つという考え方です。教育勅語もそういう考え方に基づいていたのですが、教育基本法では、まず人間がいて、その人間が社会や国家を作る。「市民社会の担い手である自由な市民を育てる」ことが目的だといえます。

天皇制と家制度による戦前の教育方針

 ところが、この教育基本法を制定当初から快く思わない人たちがいました。それは主に教育勅語との関係からです。1890年に作られた教育勅語は、その後五十数年の間、日本の教育を支配したわけです。特に最後の1930年代以降は、教育勅語がファナティック(狂信的)なカルト教団の教義みたいになってしまいました。
 実は、教育勅語そのものは、戦後に教育基本法ができた後もしばらく残っていました。教育基本法が制定されたのは1947年3月ですが、翌年1948年6月になってから、教育勅語をこのままにしてはいけないと衆院参院それぞれで決議を行っています。衆議院の決議では、これは憲法に違反する文書であるから排除すると宣言しました。参議院では、教育基本法ができたので教育勅語は失効したという確認をしました。これで教育勅語の命は絶たれたと思われていたのですが、復活させたいと思う人、教育勅語に代わる国民道徳が必要だと考える人が結構いたわけです。
 たとえば、1950年代に文部大臣だった天野貞祐さんという人は、「国民実践要領」という教育勅語に代わる国定道徳というものを作ろうとしました。あるいは1966年に中央教育審議会から「期待される人間像」という答申が出されました。これもある意味、「国が国民の道徳を作る」という試みでした。国民実践要領にしても、「期待される人間像」にしても、最終的には「天皇に対する敬愛の念を持て」というものだったんです。最後に天皇が出てくるあたりが戦前とつながっているわけですね。
 天皇については、日本国憲法第1条に〈日本国の象徴であり日本国民統合の象徴であつて、この地位は、主権の存する日本国民の総意に基く〉とあります。国民の道徳として「天皇を敬いなさい」と設定することは、私はこの憲法の規定を逸脱すると思います。しかし、それが戦後も言われてきたわけです。
 もともと教育勅語では、「忠」と「孝」が道徳の柱です。「忠」というのは天皇に対して忠誠心を持てというもの。「孝」というのは家の中でお父様に対して忠誠心を持てというものです。つまり大日本帝国における天皇への忠誠心と、家制度のもとでの家長である父親への忠誠心というのは、一本でつながっている。国は大きな家であり、大きな家のお父様に当たるのが天皇である。そして、国は個人ではなく家を単位とし、家の集合体として作られている。その家長が父親であり、家というものは男系で継がれていくという考え方です。これは天皇が縦の男系家系で相続していくのと相似を成すものです。
 忠と孝というのは一本でつながっていて、「天皇に対する敬愛の念を持て」ということを国民の道徳として定義しようとする動きがずっとあったのです。

「主体的に学ぶ」という視点と学問の自由

 この教育勅語を復活させようとする時に、壁となるのが教育基本法でした。それで、教育基本法の改正をすべきだという議論がありました。教育基本法改正を最初に本気で目論んだ内閣総理大臣が中曽根康弘さんです。教育基本法の改正というのは、最終的には憲法改正につながり、その前段階といった位置付けで考えられていました。
 中曽根さんが書いた回顧録を読むと、日本国憲法について非常に悪し様に言っています。特に個人を大事にするというところに反対だったわけです。国家あってこその個人だと。彼は、こういう非常に強い国家主義の方向で教育基本法の改正を目指しました。
 ところが、中曽根さん主導のもとで1984年に設置された臨時教育審議会自体は、その方向に行きませんでした。臨時教育審議会には幅広い方たちが参加していました。必ずしも中曽根さんと同じような考え方の人ばかりではなかった。そこが今と違うんですね。安倍さんが閣議決定で設置した教育再生実行会議の委員は、全部「お友達」なんですよ。自分と同じようなことを考えてる人しか集めていない。中曽根さんの偉いところは、ちゃんと法律で審議機関を作って、自分と意見の違う人も入れたところです。そこで侃侃諤諤と議論をして、結局は中曽根さんの意に反して個人を重視する方向の改革を打ち出したわけです。
 臨時教育審議会が打ち出した3つの視点のうち、第一が個性重視の原則でした。これは個人の尊厳を基礎にする考え方で、日本国憲法の立場と一緒です。さらに第二の視点が、生涯学習です。それまでの学校中心教育ではなく、生涯を前提とした教育システムに変えていこうというものでした。「生涯教育」と言わずに「生涯学習」としたところに非常に大事な意味があります。教育という言葉は学ぶ人が客体になるわけですが、学習というのは学習者が主体、学ぶ人が主語になります。しかも、その学習というのは、時も場所も選びません。いつでもどこでも、学校の中でも外でも、幸福追求のためには生涯を通じて学び続けることが大事だという考え方です。学習者が主体的に学ぶことが大事なのです。
 この視点は、「学問の自由」と一体を成すものだと私は思っています。憲法第23条に〈学問の自由は、これを保障する〉とありますが、学問の自由というのは基本的人権であるから、学者だけではなくすべての人が学問の自由を持っている。臨時教育審議会が打ち出した個性重視や生涯学習という理念は、学問の自由に含まれるものだとも言えるでしょう。
 この臨時教育審議会に基づくと、学校教育も知識を詰め込むのが目的ではなく、自分で学ぶ力をつけることが大切だということになります。自ら学び、自ら考える力こそが本当の学力だという風に、学力の定義が変わっていくわけです。日本の学校教育の問題点は、学校にいる間に知識をたくさん詰め込むのだけれども、学校を出たらそれが不要になってしまうところにある。「自ら学ぶ力」を見つけることができれば、学校の外でも自ら学んでいけます。主体的な学びこそが本当の学びだということなんです。

2006年の教育基本法改正で何が変わったか

 教育基本法改正を、正式に政治課題にあげようとしたのは森喜朗内閣です。2000年12月に教育改革国民会議の報告の中で、教育基本法の改正や道徳の教科化を打ち出しました。これまで正式の教科ではなかった道徳を、教科にして成績をつけるという提言を出したわけです。
 その森さんの後を継いだ小泉純一郎内閣で、教育基本法改正のための中央教育審議会の答申がまとめられました。その結果として、2006年の第一次安倍内閣のときに教育基本法の改正が行われたわけです。この改正教育基本法には、「道徳心を培う」とか「公共の精神」、「学校生活を営む上で必要な規律を重んじる」など、教育勅語を復活させたい、戦前に戻りたいという傾向を持った人たちが好むような言葉が、かなりちりばめられたことは確かです。なんと言っても「我が国と郷土を愛する」態度を養う、といった愛国心教育が教育の目標に掲げられました。
 一方で、1947年の教育基本法が持っていた大事な部分は「かろうじて残った」と言っていいと思います。たとえば「日本国憲法の精神に則り」というのはそのまま残っています。また「個人の尊厳」や「学問の自由を尊重」するという言葉も残っています。それからもう一つ非常に大事な言葉として「教育は、不当な支配に服することなく」というのも残っています。「不当な支配」というのは、政治によって教育の自律性・主体性を歪められるということです。
 1947年に最初の教育基本法が制定された時は、まだ国会がありませんでした。帝国議会でできたのです。帝国議会の審議の中で「不当な支配」の主体は何かと問われ、当時の文部省は政治家や官僚だと答えています。要するに権力を握っているものが一番危ないと言っているわけです。
 ただ、もともとの教育基本法では、〈(教育行政) 教育は、不当な支配に服することなく、国民全体に対し直接に責任を負つて行われるべきものである〉という文言でした。この「直接」というのが非常に大事だったわけです。間接民主制ではなく、教える者、学ぶ者の直接性を大事にするということです。
 しかし、改正法では「国民全体に対し直接に責任を負つて」という部分は削除されて、代わりに〈この法律及び他の法律の定めるところにより〉という言葉が加えられました。つまり、法律の根拠さえあれば、いくらでも政治が教育に介入できるかのような条文になってしまっています。

学習指導要領も教科書検定も「学問の自由」に則るべき

 文部科学省の教育現場に対する関与というのは、教育内容に関しては大きく2つあります。その1つは「学習指導要領」という法的拘束力がある規範を作り、これに従って指導・授業をしなさいというものです。もう1つは教科書使用義務です。文科省の検定を受けた教科書の使用義務を学校に課しています。この2つには、それぞれ法律の根拠もありますが、だからといって文部科学大臣が自分に都合のいいように関与していいわけではありません。
 今の政権にいる人たちの中には、明らかな歴史修正主義者がたくさんいます。たとえば南京虐殺事件はなかったと言ったり、従軍慰安婦の問題をあれはただの商売だったと言ったり、沖縄戦におけるいわゆる集団自決は軍の強制ではなかったと言ったり……。こういう考えを持った人がたくさんいるわけです。これは歴史学という学問からすると否定される考え方です。学問という世界に立脚するかぎり、このような歴史教育をするわけにはいきません。
 学校で教える教科の背景には、何千年にもわたって蓄積してきた学問や文化の体系があります。学問や文化というものは、人間の自由な精神が生み出してきた遺産です。学問の自由、思想の自由、表現の自由といったものの積み重ねの上に、学問や文化があって、その上に学校の教科があるのです。そのことを無視して捻じ曲げて教えることは許されないわけです。それは「不当な支配」であって、いかに法律上、学習指導要項を定める権限が文部科学大臣にあるからと言って、学問の世界で検証された事実と異なることを教えることはできないはずです。つまり学習指導要領に関しても、教科書検定に関しても、全て学問の自由に則っていなくてはいけないのです。

自由権、社会権、参政権の側面をもつ「学習権」

 憲法には、第26条に「教育を受ける権利」は出てきますが、「学習権」という言葉は出てきません。教育を受ける権利というのは社会権です。自由権として「学びたいことを学ぶ権利」というのは、むしろ第23条の「学問の自由」に根拠を求めた方がいいと私は思います。第13条の幸福追求権(包括的基本権)に根拠を求めることも可能だと思います。もともと学習権という人権は、複合的な権利だと私は考えていて、自由権としての側面と社会権としての側面、そして参政権という側面も持っていると思っています。
 社会権としての学習権は、第26条にはっきりと明示されています。〈ひとしく教育を受ける権利〉と「ひとしく」という言葉が入ってきます。これを「教育の機会均等」と言いますが、この「ひとしく」という言葉の意味するところは、憲法14条の「法の下の平等」というだけではないんですね。憲法14条は、〈人種、信条、性別、社会的身分又は門地により、〉差別されないと言っているんですが、「教育を受ける権利」における平等性というものは、それに留まらず経済的地位による差別も禁じています。
 現在の教育基本法の第4条〈すべて国民は、ひとしく、その能力に応じた教育を受ける機会を与えられなければならず、人種、信条、性別、社会的身分、経済的地位又は門地によって、教育上差別されない〉を憲法第14条と照らし合わせると分かるのですが、教育基本法の第4条にだけ「経済的地位」という言葉が入っています。経済的な地位により教育を受ける機会を差別されることは許さないという思想が「ひとしく」という中に入っているんです。しかし、これは実現されておりません。経済的な理由で進学を諦めるという人たちは今でもたくさんいます。それをなくしていくのが国の責任であり義務ですが、まだ果たしていないというわけですね。奨学金制度などが少しずつ進んできてはいますが、全く不十分です。
 そして、憲法第26条の第2項には〈すべて国民は、法律の定めるところにより、その保護する子女に普通教育を受けさせる義務を負ふ。義務教育は、これを無償とする〉とありますが、私は立憲主義の考え方からすれば、憲法に国民の義務の規定はいらないと思っています。この「普通教育を受けさせる義務」というのは、国民ではなく、むしろ国が義務を負うという形で書き直した方がいい。私なりにこの憲法第26条2項の改正草案を考えるなら、〈国はすべての人に無償の普通教育の機会を与える義務を負う〉としたらいいと思います。
 「義務教育」という言葉をやめて「無償普通教育」とし、その権利を保障するのが国の義務だという風に書き換えると、その無償普通教育の権利を保障されていない人たちが実は世の中にたくさんいるということが分かります。それは、国が十分な責任を果たしていないということです。
 そして学習権は参政権でもあります。学ぶことは政治に参加することに不可欠の営みです。知る権利というものが、主権者が主権者たるために必要なのは間違いありませんが、知るだけでは賢明な主権者にはなれません。学ぶことが参政権を実質化するのです。

日本の政治教育の問題点

 最後に、主権者として政治に参加するために必要な政治教育について話します。2015年10月に、選挙権年齢や国民投票権年齢が18歳以上に引き下げられることに対応して、文部科学省が「高等学校等における政治的教養の教育と高等学校等の生徒による政治的活動等について」という通知を出しています。この通知で、「現実の具体的な政治的事象」を授業として取り上げなさいとあります。これは文部科学省としては良いことを言っているなと思いました。
 しかし、一方で「教員は個人的な主義主張を述べることは避け、公正かつ中立な立場で生徒を指導すること」「学校の内外を問わず……不用意に地位を利用した結果とならないようにすること」とも言っているんですね。これは教師を過度に萎縮させるものです。
 たとえばドイツの政治教育における考え方は、教師は自分の考えを述べてもいいけれど、その反対の考え方もちゃんと生徒に伝えて、生徒自身に考えさせなさいというものです。日本の考え方は、教師が右と言ったら生徒が右を向いてしまう、左と言ったら左を向いてしまうような影響力を教師は持っているから、そういうことを言うなと言うものです。
 この文科省の通知の決定的な問題点は、生徒が批判的精神を持っていないとしている点です。生徒というのは、教師の言うことを鵜呑みにしてしまうような存在だという前提に立っているんです。そこが根本的に間違っています。
 生徒自身が自分自身で考えることが大事なのですから、そういう生徒を育てるために「先生はこう思っているが、君たちは君たちで考えなさい。先生を批判するのは自由だ」と教えるべきなんですね。日本の学校での政治教育が不十分なのは、過度な政治的中立性を求めているからではないかと思います。
 学校という「部分社会」において、教師は権力側にいるんだという考え方をする人がいますが、生徒には教育を受ける権利や学習権があります。小学生であっても学問の自由は保障されている。そういう認識をもつことが、主体的な教育の場をつくるために、とても大事なことだと思います。

奈良県出身。1973年、東京大学文科一類入学。法学部へ進学し、故芦部信喜氏に憲法を学ぶ 。1979年、文部省(現・文部科学省)に入省。初等中等教育局教職員課長、大臣官房総括審議官、官房長などを経て、2016年に文部科学事務次官。2017年に退官。現在は、日本大学文理学部教育学科講師 (非常勤)。現代教育行政研究会代表。自主夜間中学のスタッフとしても活動する。著書に『面従腹背』、『官僚の本分』(柳澤協二氏との共著)など多数。