駒井知会さんに聞いた：無期限収容は変えずに刑事罰！？　「改正」とは言えない政府の入管法改正案

他国と比べて圧倒的に低い難民認定率のもと、日本では入管収容制度での長期収容が恒常化しており、国連機関から国際法違反の指摘も受けています。そんななか、2月19日に政府は「出入国管理及び難民認定法の改正案」を閣議決定しました。長年、難民支援に取り組む弁護士の駒井知会さんは「この政府案が通れば入管収容はさらに悪化する」と指摘。いま、多くの弁護士や支援団体が反対の声をあげています。政府案の問題点、そして野党が共同提出した法案のポイントについて駒井さんに教えていただきました。

難民申請を3回したら、強制送還が可能に？

――2月19日に、政府は「出入国管理及び難民認定法の改正案」を閣議決定しました。これから国会での審議が始まりますが、支援団体や弁護士の方が反対の声をあげています。

駒井　これは絶対に許されない法案だと思います。この法案が通ってしまったら、いまでもひどい入管収容や難民認定申請の状況がさらに悪化する。在留資格がない親のもとで生まれて耐えておられる子どもたちの将来も、非常に心配になるような内容です。

――特に問題だと思われる点を、いくつか具体的に挙げていただけますでしょうか。

駒井　まずひとつは「『送還停止効』外し」です。現行では、難民申請の手続き中は強制送還されないというルール（送還停止効）がありますが、この法案が通ると、3回目以上の難民申請者に対して一部例外をのぞいて強制送還ができるようになります。
　もし、きちんとした難民認定ができている国でこのルールをつくるのなら別の話かもしれませんが、日本の難民認定率はたったの0.4％（2019年）。難民として認められる人が1％以下という、もはや「難民不認定制度」といえる状況です。つまり、この法案で最終的にほとんどの人を強制送還できることになってしまいます。
　他国では難民として認められて保護されるような人であっても、日本ではほぼ認定されていません。複数回申請してやっと認定される人もいます。難民申請を繰り返してかろうじて日本に留まることができていた人たちを、生命の危機や拷問などの危険がある母国に強制送還してしまう可能性が強く懸念されます。これは日本が批准している難民条約第33条で定められた「ノン・ルフールマン原則（※）」違反と言ってしまっていいと思います。

※ノン・ルフールマン原則：難民を迫害が予想される地域に送還したり追放したりしてはならないという国際法上の原則。

日本と他国の「えげつない」認定率の差

――たとえば複数回の難民申請者のなかには、ミャンマー出身者も多くいますね。これまで日本で難民認定されることはほとんどありませんでした。しかし、今回のように軍のクーデターが起き、デモ参加者が何十人も死亡している状況をみると、出身国状況を正しく把握したうえで難民審査が行われているのだろうかと疑問をもたざるを得ません。

駒井　それは本当に大きな問題です。難民条約を批准しているほかの国々では、難民出身国での人権状況について綿密に調べ上げて、定期的にレポートを公表しています。しかし、日本では、そこまでの十分な調査や把握はできていません。
　ミャンマーでは潜在的に危ない状況が続いていたのだと思います。日本に逃げてきて難民申請をしたミャンマー出身の方々から、よくそのように聞いていました。今回、その話が本当だったということが分かったわけです。この間に難民不認定とされた人は、一体どういう思いでいるのだろうと思いますよね。これはミャンマーだけの話ではありません。
　日本の難民認定率が他国と比べて明らかに低いのは、「危なくない国からばかり日本に逃げてきているからだ」と説明されることがあります、しかし、そうではないことはデータからも明らかです。
　たとえば、表1のように、カナダに逃げのびたスリランカ出身者は、2019年に74％以上も難民認定されています。イギリスでも43％以上。一方、日本では、0.07％です。

（表1）スリランカ出身申請者の難民認定率（2019）（駒井さん提供）

――たった一人ですか。日本だけ認定率のケタが違いますね。

駒井　この一人は私たちの依頼者で、弁護士たちが手弁当で支援し、何回も何回も裁判をしてようやく認定されました。ほかにも、いろいろな国の出身者が日本で難民申請をしているにもかかわらず、全体で0.4％という認定率の低さなのです。他国とはえげつないほど違います。複数回申請者を強制送還できるようにする前に、まず国際スタンダードに則った難民審査ができる国になることが先でしょうと言いたい。
　母国で同じ時期に同じように政府に抗議をしていた仲間が、他国ではとっくの昔に難民認定されて、市民権を得て働いているということもあります。日本に逃げてきたばかりに認定されず、そういう仲間からの仕送りに頼らないと生きていけない。それは、本人にとって非常につらい状況だと思います。

収容制度の「三悪」は改善されないまま

――改正法案には、「監理措置」という新しい制度も盛り込まれています。一部メディアでは、あたかも長期収容問題を改善する制度であるかのように報道していましたが、実際はどうなのでしょうか。

駒井　監理措置制度では、在留資格がなく入管施設に収容されている人について、入管の職員が「相当と認めるとき」に限って、保証金や監理人などの条件をつけたうえで、外に出ることができるとしています。しかし、そもそも問題が指摘されている収容制度については、まったく改善されていないんですよ。
　国連恣意的拘禁作業部会から国際法違反だと指摘された「三悪」、①無期限収容が可能であること、②収容の決定に司法による関与がないこと、③収容の必要性等を明確な要件としていないこと、は全然変わっていません。問題のある収容制度は手つかずのままで、そこに監理措置が新しく加えられているのです。
　法案の条文から読み取れる内容とあまりにも違う記事がメディアに出てしまい、暗然とした気持ちになることもしばしばです。それは本当に怖いことです。この監理措置制度によって、入管収容問題はよくなるどころか、むしろ悪化するだろうと確信します。

――いまの仮放免制度（※）でも、入管が許可さえすれば収容施設の外に出ることができますよね？

駒井　そうです。いまの仮放免制度でも、長期間収容されている人が多くない時代もありました。しかし、ここ数年、仮放免がなかなか認められずに3年、4年と収容される人が多くいます。それは仮放免許可が入管次第だからです。そうした問題点は監理措置制度でも変わりません。
　入管の職員が「相当」だと認めたら外に出せるというのなら、いまの仮放免制度と同じことですよね。新しい制度で長期収容改善につながる保証はどこにもありません。

※仮放免：収容が一時的に解かれること。ただし、就労や健康保険の加入は認められず、居住する都道府県からの移動も制限される

――監理措置制度では、外に出るためには「監理人」が必要になります。仮放免にも保証金や身元保証人は必要でしたが、身元保証人は法的な責任が問われるものではありませんでした。しかし、「監理人」には非常に重い義務が課せられます。

駒井　「監理人」は、入管によって「適当だと認められる者」のなかから「選定」されて、被監理者の身元保証をするだけでなく、住居維持などの支援への努力も求められ、被監理者の監督、入管への生活状況などの届出もしないといけません。
　仮放免と同様に、退去強制令書（※）が出ている被監理者は就労もできないし、健康保険にも入れません。もし被監理者が経済的に生活できなくなり、そのことを監理人が入管に報告したら「じゃあ、再収容」ということになるかもしれません。監理人は入管から取り消されることもありますし、報告義務に違反すれば、過料の制裁（金銭の徴収）も課せられます。
　何より、これまで仮放免の身元保証人になってきたような弁護士や支援者には、依頼者を「監理する」なんてできません。弁護士には守秘義務がありますし、支援者にも過度な負担です。本人との信頼関係もくずれてしまう場面が出て来てしまいます。

※退去強制令書：日本に滞在している外国人を強制的に日本から退去させる命令文書

公的支援も受けられず、働けば刑事罰……

――このコロナ禍で、仮放免中の方々はさらなる生活困窮に直面しています。監理措置で外に出られるといっても、就労もできず、健康保険にも入れず、生活保護などの公的支援も利用できないわけですから、生存さえ守られていない状態ではないでしょうか。

駒井　その通りです。しかも、今度の法案では、退去強制令書が出ている人が、食べる物がないとか、子どもを病院に行かせたい、という事情でアルバイトをしたら、犯罪になってしまうのです。法案には〈三年以下の懲役もしくは禁固もしくは三百万円以下の罰金、またはその併科〉と書いてある。これには私もびっくりしました。今までもアルバイトをしたら再収容や保証金が戻らないということはありましたが、刑事罰にはなりませんでした。
　「監理措置制度ができれば社会生活が送れるようになる」というメディアの報道がありましたが、何をもって「社会生活」というのでしょうか。難民認定は99％以上されず、在留特別許可（※）も適切に出されない。たとえば、迫害をおそれて母国に帰れない人が、食べ物もなく生活保護も受けられない。そのうえ、働けば刑事罰を受けてしまう――これはもう絶対に、どんな意味でも私は賛同できません。

※在留特別許可：退去強制事由に該当する外国人に対し、法務大臣が個別に人道上の事情などを考慮して裁量で与える在留許可

――過料制裁まである「監理人」を引き受けてくれる人を探すのも大変だと思うのですが、そうなると、むしろ仮放免よりも外に出るのが難しくなりませんか？

駒井　そう！　その可能性はあると思いますよ。入管としては制度を整えているわけだから、監理人の成り手が見つからなければ「外に出せないのは、そちらの責任ですよね」っていう話になるかもしれませんよね。でも、それは違法な入管収容の責任を民間になすりつけるようなものです。

長期入管収容の問題や難民支援に取り組む弁護士の駒井知会さん。今回の取材はオンラインで行った

入管次第で「抜け穴」がつくりやすい

――迫害のおそれがあったり、家族や仕事などの生活基盤がもう日本にあったりして、退去強制令書が出ても出身国に帰れない人たちへの処遇が特に問題とされてきたわけですが、国外退去命令などに従わない場合に懲役を科す条文もありますね。

駒井　いわゆる「送還忌避罪」ですね。「退去強制拒否罪」と呼んだほうがいいのかもしれませんが、それも大問題です。日本から退去する意思がない人に自ら国外退去するように命じることができて、従わないときは1年以下の懲役または20万円以下の罰金が科されるというものです。
　この対象になるのは、送還先が〈退去強制令書の円滑な執行に協力しない国以外の国として法務大臣が告示で定める国に含まれていないこと。〉という、なんだか非常に分かりにくい条文になっているのですが、いまはイランだけだという話も聞こえてきます。しかし、「法務大臣が告示で定める国に含まれていない国」なので、変えようと思えばいくらでも変えられます。将来的に、どこまで対象が広げられるのか分かりません。全体に、この法案は抜け穴がつくりやすい条文になっていると感じています。

――働けば刑事罰、事情があって国に帰れなくても刑事罰と、この法案で新たにさまざまな刑事罰が設けられているのは大きな問題だと思います。
「抜け穴がつくりやすい」ということですが、たとえば監理措置も、入管が逃亡や証拠隠滅のおそれのほか〈その他の事情を考慮し〉、〈相当と認めるとき〉という、はっきりしない条件ですね。

駒井　そうなんです。この「相当」という言葉は、本当に危ないです。相当と認めるかどうかは、入管次第ですから。この入管法改正案の中身というのは、入管庁を何一つしばるものになっていません。負担やしばりが増えるのは、民間の支援者や当事者たちばかり。難民認定や入管収容制度の問題点は全然改善されていないのです。

野党が共同提出した法案は？

――一方、野党では、新法案の「難民等保護法案」と「入管法改正案」を2月18日に共同提出（※）しています。この野党案は専門家の意見なども聞きながら作られたと聞いていますが、駒井さんはこの野党案をどう評価されていますか？

駒井　もしこれらが通れば、日本の難民認定システムが根本から変わると思います。ようやく日本でも、国際スタンダードに則って難民がきちんと保護される制度ができることになる。その姿を見ることが、私の悲願だと言ってもいいくらいです。
　この野党案の大きなポイントのひとつは、法務省や入管庁から完全に独立した「難民等保護委員会」を設置することにあります。独立した機関で、きちんとした知見をもった専門家が関与して、UNHCRの見解など国際スタンダードを踏まえて難民認定をしていくという内容です。

※共同提出：立憲民主党、国民民主党、日本共産党、沖縄の風、れいわ新選組、社会民主党が共同で提案

――現在は、収容、釈放、強制送還のすべてが入管のなかだけで決められていて、その基準や理由が明確ではないので「ブラックボックス」とも言われてきました。入国管理や強制送還を行う組織と難民保護をする組織が同じだという矛盾もありました。難民保護が独立した組織で行われることで、透明性や公正性が確保されるということですね。

駒井　野党案では、入管収容制度も大きく変わります。逃亡のおそれがあるときに、裁判官の収容許可状によって6カ月という上限を設けて収容する内容になっています。本当に必要がある人だけを、上限を決めて収容するということ。そして何より、司法審査が入るということが大きな点です。
　また、在留特別許可についても、子どもの権利や家族の結合など、本来は当たり前の国際スタンダードを取り入れて考慮するとあるのも大事な点です。人道上の理由等で帰国できず不法残留になっている人たちもいます。一定の要件を満たした人に定住者の在留資格を与えることも考えられています。

――「一定の要件を満たした人」というのは、どんな人が想定されるでしょうか？

駒井　原則として、日本で長年平穏に生活してきた人々が想定されています。たとえば親に在留資格がないまま、日本で生まれ育った子どもたちの問題は、いま、とても深刻です。
　難民申請者かどうかにかかわらず、日本で育って日本語しかできない子どもたちを在留資格もないままにしているのは、子どもたちを肉体的にも精神的にも追い込み、その人生に大きな影を落とします。それは、とてもむごいことです。
　最近の入管では、子どもは日本に残すけど、親だけは帰国させるというパターンも増えています。しかし、親と子どもを引き離すなんてあり得ない。野党案は、そういう子どもたちや家族を救うものにもなるはずです。日本に長年暮らす家族、大人たち、子どもたちに、このまま私たちと仲良く暮らしていきましょう、と手を差し伸べる内容になっています。日本人や正規滞在者の配偶者も、相当程度救われるはずです。

人間として尊重する視点があるか

――与党案と野党案との一番大きな違いは？

駒井　「人間を人間として扱うかどうか」。そこが大きな違いです。自分がもし難民申請者の身になったとしたら、当然きちんとした審査を受けたいですし、保護されるべき人が保護される制度であってほしいですよね。迫害から逃げてきた人たちが収容されて、10年も15年も難民申請を繰り返しながら、日本に来たことを後悔するような現状を変えていきたい。
　少なくとも国際法に違反しない入管制度と難民保護制度をつくろうという思いが、野党案にはあります。法案に国際人権法の視点が取り入れられているかどうかは、そのまま「人間を人間として尊重できるか」とイコールです。そこが野党案と政府案の決定的な違いだと思います。

――そもそもの質問なのですが、なぜ日本では国際スタンダードさえ守ることができていないのでしょうか。

駒井　ひとつには、国際法を尊重しない裁判所の判決があまりにも多いということがあると思います。憲法の教科書には、国内法体系で一番上なのは憲法、その次に国際法で、その次が法律であると書かれています。憲法の次に国際法がくるというのは揺るがない定説です。しかし、残念ながら「国際法をどのくらい勉強しているのか」と疑問に思わざるを得ない判決は結構あります。入管庁が明らかな国際法違反を繰り返しても、それを指摘する判決があまりにも少ない。そうなれば結局「何をやっても大丈夫」となってしまいます。
　さらに言えば、裁判所のチェック機能に加えて、市民のチェック機能がどうかということもあります。入管がやってきたことについて、どのくらい市民に知られているでしょうか。もし知ったとしても「他人事」で終わらせていては、状況は変わりようがありません。そうやって長い間、この難民認定や入管収容制度の問題は、闇の中で犠牲者を出しながら続いてきたのだと思います。

ある日、「人権を守らない国」は他人事でなくなる

――いま、いくつかの署名キャンペーンも行われていますね。

駒井　移住者と連帯する全国ネットワークやNPO法人POSSEなどが、それぞれ署名キャンペーンをしています。POSSEでの署名は1万8千筆（3月16日時点）を超えましたが、もっとたくさんの署名が集まることを望みます。
　これから国会での法案審議が始まりますが、相手は政府ですし、与党で数も多いので、このままだと状況は大変厳しい。なんとか今会期中に成立させないまま政府案は廃案に持ち込みたいと思っています。それには、数の力を使って短期間で通していいような法案では決してないと、多くの人に思ってもらえるかどうかが鍵になります。
　先日も収容施設へ面会に行きましたが、中に入っている人たちのつらさは、想像を絶します。命からがら祖国から逃げた先で収容され、1年も2年も過ぎていくんです。これまで、家族が殺害されたと話す難民認定申請者たちに多く会ってきました。皆さん、最初に会ったときは表情が少なく、会話の途中で唐突に泣き出してしまったりされます。それでも通っていくうちに、あるいは会っていくうちに、少しずつこちらを信用してくれて、笑顔を見せてくれるようになっていきます。法的・物質的な支援に加えて、心の温もりや信頼関係を求めている人たちが、たくさんいるのです。

――人権を尊重するという当たり前のことが守られないまま見過ごされている状況は、いまの日本で起きているさまざまな問題にも共通するように思います。

駒井　国際人権法を守らなくてもいい国に住んでいたら、ある日自分が弱い立場になったときに、自分が守られないこと、人権が保障されないことに気づくことになります。収容されている外国籍の方たちを見ていると、日本の国家機関が弱い立場の人間をどう扱うのかが、よくわかります。ですから、この問題は外国籍の人たち・無国籍の人たちだけの話ではありません。国会での法案審議が始まるこの時期に、一緒に声を上げようと思ってもらえたら本当にありがたいです。

（取材・構成／中村未絵）

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こまい・ちえ●弁護士（マイルストーン総合法律事務所）。長年、難民申請者の支援や入管収容問題にかかわる。関東弁護士会連合会外国人の人権救済委員会元委員長、東京弁護士会外国人の権利委員会元委員長、現在、日本弁護士連合会入管法PT等メンバー。共著に『世界の難民をたすける30の方法』（合同出版）ほか。（プロフィール写真：駒井さん提供）